28 июля 2022 г. в Парламенте в первом чтении был принят проект нового Кодекса о выборах. О необходимости модернизации электорального законодательства партия «Действие и солидарность» (ПДС) говорила с момента своей победы на парламентских выборах. С октября 2021 г. по май 2022 г. проект нового Кодекса готовился и обсуждался на уровне Центральной избирательной комиссии (ЦИК) в рамках созданной ею рабочей группы, основываясь на международных рекомендациях и решениях Конституционного суда за 2014 – 2021 гг. Предложенный ЦИКом проект 13 июля был зарегистрирован в Парламенте депутатами ПДС, которые и проголосовали за него в первом чтении. Принятие проекта во втором чтении планируется не раньше октября 2022 г., после тематических обсуждений и публикации мнения Венецианской комиссии и ОБСЕ БДИПЧ.

Проект нового Кодекса о выборах – один из немногих документов за последнее время, разработанных в соответствии с Законом о нормативных актах. Положительный опыт ЦИКа по транспарентности и вовлеченности в процесс обсуждения всех заинтересованных лиц, включая внепарламентские партии и гражданское общество, должен быть перенят другими органами государственной власти, в том числе Парламент. За полгода работы над проектом ЦИК получил более 400 предложений, которые опубликованы[i] в виде свода рекомендаций и мнением ЦИК по каждому из них. Любой желающий может сверить изначальный проект, вынесенный ЦИКом на обсуждение, и конечный вариант. Представленный в Парламент проект был единогласно поддержан всеми членами ЦИК.

Дебаты в Парламенте показали низкую вероятность достижения компромисса между правящей партией и оппозицией относительно нового Кодекса. Момент был упущен, когда фракция ПДС зарегистрировала разработанный ЦИКом проект от своего имени, не попытавшись переговорить с оппозицией по совместной доработке документа таким образом, чтобы подписи под ним поставили депутаты как минимум двух парламентских фракций. Тем более, что в случае ряда поступивших на этапе разработки поправок ЦИК ответил предельно честно: «этот аспект является вопросом политической целесообразности, относительно которой выскажется законодательный орган».

Даже если не удается договориться по всему тексту целиком, на данном этапе первостепенной задачей политического класса является достижение точек соприкосновения по нескольким принципиальным вопросам проекта нового Кодекса в случае, если есть обоюдное желание сделать этот документ функциональным на долгосрочную перспективу, вне зависимости от сиюминутной конъюнктуры. Тем более, есть прецедент, когда летом 2019 года депутаты блока ACUM и ПСРМ проголосовали за пакет изменений в Кодекс о выборах.

Процедура образования ЦИК

На данный момент, ЦИК состоит из 9 членов, из которых один предложен Президентом РМ, а остальные восемь – Парламентом с соблюдением пропорционального представительства большинства и оппозиции. Проект нового Кодекса предлагает следующий подход: 7 членов, из которых один предлагается Президентом РМ, два – Высшим советом магистратуры (ВСМ), 2 – Правительством, 2 – Парламентом с соблюдением пропорционального представительства большинства и оппозиции. Если в нынешнем составе ЦИКа трое человек делегированы оппозицией, в будущем составе это число сократится до одного. То есть, предлагаемая оптимизация членов ЦИК с 9 до 7 произойдет именно за счет оппозиции. Такое положение дел вряд ли можно отнести к демократизации, соответствующей Договору об Ассоциации ЕС-РМ.

Руководство ЦИК и депутаты ПДС аргументируют новшества в процедуре избрания членов ЦИК ссылкой на Свод хороших практик в избирательных вопросах, принятый Венецианской комиссией. Между тем, анализ этого международного документа[ii] показывает выборочный подход авторов проекта Кодекса о выборах к практической интерпретации рекомендаций. Так, Венецианская комиссия рекомендует включить «как минимум одного судью» в состав ЦИК, и в этой связи не ясно, почему в молдавском варианте предлагаются сразу два делегата от ВСМ. Наличие двух делегатов от Правительства в новом составе ЦИК аргументируется другой рекомендацией Венецианской комиссии о включении в состав избирательного органа «одного представителя Министерства внутренних дел (МВД)». При этом была опущена часть предложения этого авторитетного института Совета Европы, где подчеркивается, что не в каждой стране такой подход с МВД будет уместен и адекватен. Венецианская комиссия отмечает в этом контексте, что «Правительство не должно иметь возможность влиять на состав избирательных комиссий».

Важно отметить, что Венецианская комиссия в Своде хороших практик также предлагает включить в состав ЦИК «представителей национальных меньшинств, их присутствие желательно тогда, когда национальное меньшинство имеет определенную значимость на данной территории». Авторы молдавского варианта Кодекса о выборах упустили из виду необходимость учесть эту рекомендацию, «заметив» лишь абзац про судью и МВД. Между тем, эта рекомендация в условиях молдавских реалий может трансформироваться в предложение о делегировании представителя в ЦИК РМ Агентством межэтнических отношений и/или Народным собранием Гагаузии.

Вообще, если нет консенсуса по прочтению международных рекомендаций, то можно пойти по пути наименьшего сопротивления и воспроизвести хорошие законодательные практики из собственного недавнего прошлого. Если исходить из того, что добровольная передача властью контроля над ЦИК в руки оппозиции является хорошей практикой, то существовавшая до 2009 года опция может вполне пригодиться как долгосрочная формула. Речь идет о подходе, когда из 9 членов ЦИК 1 предлагается Президентом РМ, один – Правительством, и 7 – Парламентом, включая 5 – оппозиционными партиями, пропорционально количеству их мандатов[iii].  Таким образом, делегированные оппозицией члены имеют большинство в ЦИКе и избирают своего председателя. К слову, в нынешнем составе ЦИК все три руководящие должности – председатель, вице-председатель, секретарь – занимают кандидатуры, предложенные парламентским большинством и Президентом РМ.

День голосования vs электронное голосование

Предлагаемая проектом возможность голосования на некоторых избирательных участках/ округах в течение двух дней посредством решения ЦИКа, с пространной формулировкой «по объективным причинам», оставляет большое поле для интерпретаций и спекуляций. Право избирать и быть избранным должно быть обеспечено всем гражданам в равной степени. Если принимается решение о двух дня голосования, то оно должно быть внедрено не только для диаспоры, но и для проживающих внутри страны граждан.

Дискуссия о двух днях голосования могла бы отпасть сама собой, если бы с момента получения большинства ПДС инициировала дискуссии с парламентскими и внепарламентскими партиями относительно внедрения электронного голосования. Глядишь, и консенсус бы к моменту обсуждения Кодекса о выборах на этот счет образовался, учитывая в том числе прошлые заявления ряда политических игроков в поддержку этой идеи[iv]. Тем более, что на данный момент у ЦИКа уже готова концепция электронного голосования. С началом осенне-зимнего политического сезона было бы правильно такие дискуссии начать. Ведь успешные примеры европейских стран по внедрению электронного голосования зиждутся в первую очередь на доверии к политическому классу и органам государственной власти. Не будет консенсуса по этой теме – не будет и доверия граждан к такому новшеству. Так что если обсуждаемая в кулуарах Парламента возможность «внезапного» включения электронного голосования в текст проекта Кодекса о выборах во втором чтении реальна, то это будет ничем иным, как медвежьей услугой продвижению этого альтернативного метода голосования.

Избирательные бюллетени

Авторы законопроекта предлагают печатать избирательные бюллетени только на государственном языке. Когда вопрос о целесообразности данного подхода был задан представлявшей проект Олесе Стамате, она предпочла переадресовать его ЦИКу. Хотя это не члены ЦИК, а госпожа Стамате, вместе с другими коллегами по ПДС, год назад стала героем многоязычного предвыборного видеоролика. Она обращалась к гражданам на романи, Игорь Гросу – на русском, Наталья Гаврилица – на украинском, другие коллеги – на гагаузском, болгарском языках[v].

Если будет политическая воля выполнить собственные предвыборные обещания, то декларируемая ЦИКом проблема ответственности за правильное написание имени и фамилии кандидатов в бюллетене на разных языках быстро решается. Например, в заполняемую кандидатами декларацию о согласии на выдвижение можно включить графу для указания ими своего имени и фамилии на языках избирательного бюллетеня.

Запрет на использование административного ресурса vs президентские выборы

Из статьи Кодекса о запрете на использование административного ресурса во время избирательных кампаний предлагается убрать упоминание о «гражданах Республики Молдова, которые в силу занимаемой должности не имеют права быть членами партий или других общественно-политических организаций». Создается впечатление, что кто-то из авторов законопроекта хотел закамуфлировать отсутствие Президента РМ в перечне лиц, которые в качестве конкурентов на выборах обязаны приостановить свою деятельность в занимаемой должности. Между тем, аргументы о необходимости включения Президента в данный перечень предоставил не кто иной, как Серджиу Литвиненко, когда осенью 2020 года направил 11-страничный запрос в КС с просьбой признать статью 13 нынешнего Кодекса о выборах неконституционной именно по причине того, что там упущено обязательство Президента РМ по приостановлению своей деятельности в случае участия на выборах в качестве конкурента[vi]. Следует полагать, что данный подход нынешнего министра юстиции и его команды действителен в равной степени ко всем Президентам страны, вне зависимости от фамилий, а обсуждение Кодекса о выборах во втором чтении может стать катализатором к разрешению коллизии, отмеченной в ответе КС на его запрос, посредством инициирования изменения Конституции.

В этом контексте следует отметить, что ни одна политическая партия – парламентская либо внепарламентская – до сих пор не высказала своего видения относительно главы проекта нового Кодекса о выборах Президента РМ. Хотя практически весь политический класс в свое время в той или иной форме отметил неправомочный и заказной характер известного решения КС от 4 марта 2016 года. Чем не тема для политического компромисса? Ведь нельзя построить правовое государство, опираясь своим фундаментом на решение захваченного государства времен Плахотнюка.

Инна Шупак, эксперт Института стратегических инициатив

[i] https://a.cec.md/ro/procesul-decizional-3379.html

[ii] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev2-cor-rom

[iii] http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/electoral-code-2009-ro.pdf

[iv] https://point.md/ru/novosti/politika/voronin-vrea-introducerea-sistemului-electronic-de-vot/

[v] https://www.facebook.com/watch/?v=4512919068728045

[vi] https://www.constcourt.md/public/ccdoc/sesizari/164a_2020.10.30.pdf